W mojej ocenie nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcia „zakład publiczny” i „zakład pracy” mają swoje źródła w innych gałęziach prawa.
Rezygnując z chociażby skrótowego przybliżenia kryteriów podziału na prawo publiczne i prywatne (co zostało obszernie i znakomicie uczynione przez J. Nowackiego w monografii „Prawo publiczne – prawo prywatne”), godna uwagi jest koncepcja podejścia do tego podziału z perspektywy stosunków prawnych, szerzej zaprezentowana przez I. Zachariasza w monografii „Prawo w ujęciu strukturalnym. Studium o dychotomicznym podziale prawa na prawo publiczne i prawo prywatne”.
Nawiązując do powyższej koncepcji, za J. Starościakiem przyjąć także należy, że kryterium rozróżnienia prawa cywilnego i prawa administracyjnego może być tylko charakter stosunków tworzonych przez poszczególne normy prawne. Istotą prawa cywilnego jest to, że reguluje ono działalność dwóch podmiotów, wychodząc z założenia ich prawnej równorzędności. Z kolei nierównorzędność w prawie administracyjnym wynika stąd, że prawo przyznaje jednemu z podmiotów stosunku administracyjnoprawnego (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący inne podmioty tego stosunku. F. Longchamps uważa, (a J. Starościak ten pogląd podziela), że „W ten sposób organ administracyjny w pewnej mierze orzeka i w swojej sprawie”. J. Starościak wyjaśnia, że „inny jest punkt wyjścia prawa administracyjnego. Tu tylko jeden z uczestników jest w określonym zakresie wyrazicielem interesów państwa. Drugi z uczestników stosunku reprezentuje bądź to swe osobiste interesy, bądź też nie jest ustawowo upoważniony i odpowiedzialny za uwzględnienie interesu społecznego w danej dziedzinie”. Autor ten jednocześnie zwraca uwagę na pozorność łatwości odróżnienia prawa administracyjnego od prawa cywilnego z uwagi na znaczną liczbę norm i instytucji prawnych, których klasyfikacja może być sporna, a także posługiwanie się przez administrację coraz szerszym wachlarzem środków pochodzących z tradycyjnie pojmowanego prawa cywilnego.
Charakteryzując stosunek administracyjnoprawny, J. Starościak wyjaśnia, że jego przedmiot leży zawsze w sferze prawem określonych zadań administracji publicznej. Podmiotem jest z jednej strony – organ upoważniony do jego nawiązania lub upoważniony do żądania określonego zachowania się albo świadczenia, z drugiej strony – strona, do której kierowany jest nakaz (zakaz), albo która żąda określonego zachowania się organu. Od uczestnictwa w stosunku administracyjnoprawnym należy jednak, na co zwraca uwagę J. Starościak, odróżnić sytuację, gdy pewne rozwiązanie administracyjnoprawne stwarza prawa lub obowiązki dla osób trzecich, lub gdy rozwiązanie to jest warunkiem powstania innych stosunków prawnych. Autor ten podkreśla również, że szczególny cel nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych powoduje odmienne niż w prawie cywilnym warunki, jakim odpowiadać muszą uczestnicy stosunku administracyjnoprawnego. Powoduje więc odmienne uksztaltowanie podmiotowości prawnej w zakresie prawa administracyjnego. Od podmiotów stosunku administracyjnoprawnego nie jest wymagana osobowość cywilnoprawna. Podmiotowość na gruncie prawa administracyjnego wynika z norm administracyjnoprawnych. Dlatego dla uznania tej podmiotowości niezbędne jest wyodrębnienie organizacyjne obu podmiotów tego stosunku, a sposób tego wyodrębnienia określają przepisy prawa administracyjnego. J. Starościak wskazuje także, że przedmiotem roszczenia w stosunku administracyjnym nie może być dowolna sprawa, lecz tylko sprawa, której rozstrzygnięcie może nastąpić w drodze określonego prawem działania administracji. Natomiast jednostronne kształtowanie stosunku administracyjnego stwarza konieczność utworzenia systemu środków kontroli prawidłowości kształtowania się tego stosunku. Wskazuje wreszcie, że stosunek ten może być nawiązany w rozmaity sposób, m.in. z mocy samego prawa; z mocy aktu administracyjnego indywidualnego; przez zgłoszenie ze strony obywatela (lub innej jednostki prawnej) roszczenia o określone zachowanie się organu administracyjnego; przez określone prawem zachowanie się obywatela lub organu administracyjnego.
Wpis przygotował: Andrzej Mącznik, WSA w Kielcach